La lutte contre la double peine par Lilian Mathieu

La lutte contre la double peine

Par Lilian Mathieu

Transcription de la conférence publique qui s’est tenue à la Maison fraternelle (Paris V) le 18 octobre 2006 à l’initiative de l’ACAT Paris V.

L’ACAT Paris V remercie vivement Monsieur Lilian Mathieu (1) pour son soutien amical et pour la qualité de son intervention.

J’avais plusieurs objectifs en réalisant l’enquête sociologique à l’origine de ce livre. Un premier objectif, peut-être d’ordre surtout personnel, était d’opérer un retour sur un mouvement, le mouvement contre la double peine, qui me tenait à cœur puisque j’en avais moi-même été militant : j’ai fait partie du comité lyonnais contre la double peine entre 1998 et 2000, et j’en suis resté depuis un proche sympathisant. Il s’agissait à la fois de rendre une forme d’hommage aux animateurs de ce mouvement et d’opérer un retour réflexif sur les enjeux et les logiques de mon propre engagement.

Mais ce travail avait aussi d’autres enjeux, moins personnels, d’ordre surtout sociologique et historique. Le problème de la double peine m’a semblé constituer un excellent observatoire de la société française et de ses évolutions, puisqu’elle pose une série de questions qui sont au cœur de problématiques fondamentales comme celles de la nationalité, de la citoyenneté, de l’immigration, de la justice et de la punition. Suivre l’histoire de la double peine sur la longue durée, de 1968 à 2003, c’est donc étudier, à partir d’un site d’observation particulièrement riche, les transformations et les recompositions que la société française a connues depuis 35 ans, ainsi que la manière dont les différentes forces politiques qui ont alterné au gouvernement y ont répondu.

Mais il me faut, avant de commencer à retracer cette histoire et d’en tirer des enseignements, préciser un peu de quoi il est véritablement question lorsqu’on parle de double peine. La double peine, c’est une première définition a minima, est le fait, pour l’Etat, de contraindre un individu de nationalité étrangère qui a commis un crime ou un délit à quitter le territoire français après qu’il a purgé sa peine de prison. Mais attention, si la double peine a à voir avec la justice, elle n’existe pas en tant que telle dans le droit français et n’appartient pas au vocabulaire juridique. La double peine est une notion qui relève d’un vocabulaire militant, qui entend dénoncer en la nommant ainsi l’iniquité que représente cette contrainte à quitter le territoire français en regard des principes fondamentaux du droit.

• En premier lieu, la double peine ne respecte pas le principe non bis in idem, c’est-à-dire l’interdiction de principe de condamner deux fois pour le même délit. Or l’éloignement du territoire français correspond bien dans les faits à une seconde sanction, qui vient s’ajouter à la première qui est la prison — d’où l’idée de « double peine ».


• Ensuite, l’éloignement du délinquant étranger attente à un second principe du droit qui est que l’on doit condamner le délinquant pour ce qu’il a fait, et non pour ce qu’il est. Or ne peuvent — par définition — être condamnés à l’éloignement du territoire français que les étrangers, et non les Français. Le principe de la condamnation à la double peine tient donc davantage à ce qu’est le délinquant — un étranger — qu’à son délit, à ce qu’il a fait.


• Dans ces conditions, la double peine introduit une inégalité devant la loi, puisqu’un Français et un étranger qui ont commis le même délit ne seront pas sanctionnés de la même manière : ils feront tous les deux de la prison, mais en plus l’étranger pourra être expulsé. Elle est donc une mesure discriminatoire.

On le voit, avec la double peine, on est d’emblée plongé au cœur des problématiques de la nationalité : la double peine, comme l’avait noté le sociologue Abdelamalek Sayad dans son livre La double absence, est une de ces pratiques où s’exprime le mieux la pensée d’Etat, une de ces pratiques par lesquelles s’exprime avec une extrême violence la différence fondamentale entre le national et l’étranger. Elle exprime plus encore la place singulière qui revient aux immigrés au sein de la société française, et la manière dont cette société les conçoit. Selon Sayad, en effet, c’est l’immigration qui constitue la « faute » première, « quasi ontologique », de l’étranger délinquant, et c’est cette faute originelle que l’expulsion lui fait payer en même temps que son délit : « Tout se passe comme si l’immigré étant déjà en faute du seul fait de sa présence en terre d’immigration, toutes les autres fautes étaient comme redoublées, aggravées en raison de cette faute première que serait l’immigration ». La délinquance de l’étranger apparaît ainsi comme une violation intolérable de l’hypercorrection qui sied à celui dont la présence, parce qu’il ne se trouve pas là où il devrait être, c’est-à-dire « chez lui », n’est pas totalement légitime. Elle est, dit Sayad, non seulement une violation de la loi, mais une faute de politesse, une infraction au code des bonnes manières de se conduire hors de chez soi. Elle est un acte déplacé, comme on dit d’une conduite impolie, mais aussi en ce qu’elle est un acte commis par une personne qui n’est pas à sa place, qui n’est pas « restée à sa place » (au sens géographique, mais aussi social, de l’expression).

A ce titre, le comble de l’impolitesse est le fait de ces « immigrés qui n’en sont pas » que sont les enfants d’immigrés. Sayad dit à leur propos : « Sortes d’agents troubles, équivoques, ils brouillent les frontières de l’ordre national et, par conséquent, la valeur symbolique et la pertinence des critères qui fondent la hiérarchie [des] groupes et de leur classement ». En effet, et on verra qu’il s’agit d’un aspect essentiel de la double peine et de sa contestation, la double peine ne frappe pas n’importe quels étrangers, ou plus exactement il faut examiner au préalable le degré d’extranéité des étrangers frappés par la double peine. Ceux-ci sont bien souvent des individus qui, certes, sont nés dans un autre pays que la France et qui en ont conservé la nationalité, mais qui vivent depuis très longtemps en France, qui y sont arrivés très jeunes, qui y ont tous leurs proches (leurs parents, frères et sœurs, conjoints et enfants…) et qui y ont, comme on dit, toute leur vie ; ils sont de fait des quasi-français, culturellement et sociologiquement — quasi car ce qui les sépare des « vrais » Français c’est une toute petite différence, celle de carte d’identité, c’est-à-dire ce que l’historien de l’immigration Gérard Noiriel appelle une identité de papier, c’est-à-dire un petit rien, un presque rien mais qui change tout dès que la justice s’en mêle.

Dernier point de cette introduction. La double peine, je l’ai dit, est une catégorie militante et non une catégorie juridique. Et cette catégorie militante désigne en réalité deux dispositifs juridiques distincts — qui eux ont une réelle existence dans le droit français.

• en premier lieu, existe l’arrêté d’expulsion, qui est une mesure de police, une décision administrative adoptée par le ministre de l’Intérieur à l’encontre de tout étranger qui représente une menace grave pour l’ordre public. L’arrêté d’expulsion est prévu dans l’ordonnance de novembre 1945 sur l’entrée et le séjour des étrangers en France, et comme toute décision administrative est susceptible de recours au tribunal administratif et au Conseil d’Etat.


• En second lieu (chronologiquement, je le montrerai) vient l’interdiction du territoire français (ITF) qui elle est une peine prononcée par un juge pénal et qui vient en complément d’une peine de prison.

On le verra au fil de l’exposé, les logiques du recours à ces deux dispositifs, comme l’étendue de leurs effets, ont connu de nombreuses évolutions au fil du temps.

1968-2000

Venons-en maintenant au cœur de mon propos, l’histoire de la lutte contre la double peine. Cette histoire, je la fais débuter en Mai 68. Pourquoi ? D’une part parce que la répression du mouvement de Mai 68 s’est exprimée très largement par des expulsions des étrangers qui ont participé à la mobilisation, tant du côté des étudiants que du côté des salariés (et tout un discours gouvernemental va attribuer le mouvement à une manipulation venue de « l’étranger »). Ensuite parce que les années qui suivent directement les événements de Mai vont donner lieu à l’émergence de toute une série de mouvements sociaux — féminisme, écologie, prisonniers… — parmi lesquels le mouvement pour la défense des étrangers. Bien sûr, il y a depuis longtemps des associations qui se chargent de la défense des étrangers et qui luttent contre le racisme dont ils sont victimes (LDH, Cimade, MRAP, et de manière alors plus récente la FASTI), mais d’autres organisations naissent dans le sillage de Mai 68, qui vont jouer un rôle important par l’introduction de nouvelles méthodes de lutte, et spécialement le recours au droit : cas du GISTI, spécialement, qui naît en 1972 et qui se spécialise dans le droit des étrangers, mais aussi du Syndicat de la magistrature et du Syndicat des avocats de France. Ensuite, les années qui suivent Mai 68 voient une forte répression de toutes les tentatives de mobilisation (politique incarnée par le ministre de l’Intérieur Raymond Marcellin). Sont particulièrement visés les militants de nationalité étrangère, qui se trouvent fréquemment expulsés pour menace à l’ordre public. La procédure de l’arrêté d’expulsion est ainsi fréquemment utilisée soit contre des militants syndicaux de nationalité étrangère (le patron sollicite le préfet pour éliminer les agitateurs), soit contre des militants de différentes causes — par exemple spécialement les militants pro-palestiniens du Mouvement des travailleurs arabes.

Comme ces expulsés sont le plus souvent des militants, ils disposent de tout un réseau d’organisations (de syndicats, en premier lieu), de camarades qui sont prêts à se mobiliser en leur faveur. Les expulsions du début des années 70 et les mobilisations qui s’opposent à elles ont donc deux caractéristiques : d’une part ce sont des expulsions politiques et préventives, conformes à l’esprit de l’ordonnance de 1945 — on expulse ceux qui par leur action militante constituent aux yeux de l’Etat une menace pour l’ordre public. D’autre part, les mobilisations auxquelles elles donnent lieu sont ce que j’appelle des mobilisations personnalisées : c’est contre une expulsion précise que l’on proteste, contre celle de tel militant bien identifié, mais pas ou peu contre le principe de l’expulsion en soi.

A partir du milieu des années 1970, on va assister à une inflexion dans l’usage de l’expulsion par le gouvernement. Avec la crise économique et le chômage qui augmente, on stoppe officiellement l’immigration de travail et on entend renvoyer un maximum d’immigrés dans leur pays d’origine par des incitations positives (le « million Stoléru ») ou par la coercition : dès qu’un étranger perd son travail (Circulaires Marcellin-Fontanet) ou qu’il commet un délit, il doit quitter le pays. Le ministre de l’Intérieur Poniatowski donne en 1974 explicitement la consigne aux préfets d’expulser tous les délinquants étrangers. Mais plusieurs recours du GISTI au Conseil d’Etat obtiennent des victoires qui limitent l’arbitraire des décisions d’expulsions : on ne peut pas prendre un arrêté d’expulsion en urgence absolue à l’encontre de quelqu’un qui se trouve en prison, ou on ne peut se fonder sur le seul fait d’avoir commis un délit pour considérer qu’un individu représente une menace pour l’ordre public.

La fin des années 1970 voit la perception de l’immigration évoluer significativement sous l’effet de l’échec de ces politiques visant au retour des immigrés dans leur pays d’origine. La plupart des immigrés qui sont venus en France dans la période des 30 glorieuses ne sont pas repartis, mais ils se sont installés durablement en France, et ont fait venir leur famille à la faveur du regroupement familial. Commence à émerger la question de leurs enfants, ceux que l’on commence à appeler les « jeunes de la deuxième génération » et que l’on décrit comme partagés entre deux cultures, celle de leurs parents et celle de la France — et on attribue à ce décalage culturel leur propension à la petite délinquance. Ces jeunes délinquants, donc, sont fréquemment expulsés après avoir commis des délits avec récidive. Le problème, c’est qu’ils sont arrivés très jeunes en France et qu’ils ne connaissent rien du pays dont ils ont la nationalité et où on les renvoie. Ces expulsions se multiplient et donnent lieu à des mobilisations locales. Ces mobilisations sont là encore des mobilisations personnalisées, en faveur d’individus bien identifiés (tel jeune de tel quartier) ; mais ce ne sont pas des salariés, les syndicats sont moins à la pointe dans leur défense, au profit des associations locales, spécialement des sections locales d’associations antiracistes ou de défense des droits de l’homme.

Mais devant la multiplication de ces expulsions, ces mobilisations personnalisées ne peuvent plus faire face, il faut faire émerger la question de l’expulsion des jeunes issus de l’immigration comme un problème général. C’est ce à quoi va contribuer la grève de la faim du prêtre Christian Delorme, du pasteur Jean Costil et du « double peine » algérien Hamid Boukhrouma en avril 1981. Cette grève dure 31 jours, et obtient du candidat socialiste Mitterrand la promesse que s’il est élu il changera de politique en matière d’expulsion. Il est effectivement élu, et il tient parole. En octobre 1981, une réforme de l’ordonnance de 45 instaure des catégories (dites catégories protégées) d’étrangers qui ne peuvent faire l’objet d’une expulsion : mineurs, entrés en France avant l’âge de 10 ans, présents en France depuis 15 ans, conjoints ou parents de Français. Ces étrangers sont présents en France depuis suffisamment longtemps pour être considérés, culturellement et sociologiquement, comme des « quasi-Français ». On protège donc les étrangers qui sont présents en France depuis longtemps, mais la même loi contribue à fermer les frontières pour les prétendants à l’immigration : on régularise les sans-papiers, mais on crée dans le même mouvement la reconduite à la frontière et les centres de rétention.

Le mouvement pro-immigré est relativement satisfait de l’instauration des catégories protégées et il tend à se démobiliser sur la question des expulsions (dont le nombre chute). Mais avec l’émergence des problèmes des banlieues (été chaud des Minguettes dès 1981) la droite fait de l’association immigration-délinquance son cheval de bataille, elle critique le « laxisme » de la gauche. Elle est dès 1983 rejointe puis dépassée par le FN sur ces questions, et l’immigration associée à l’insécurité se trouve placée au cœur du débat politique, ce qui place le gouvernement de gauche sur la défensive. Une des conséquences, ça sera une politique judiciaire beaucoup plus répressive. Des circulaires des ministères de l’Intérieur et de la Justice rappellent aux magistrats et aux préfets que contre les délinquants étrangers, il existe aussi le dispositif de l’Interdiction du territoire français, prévu par la loi de décembre 1970 sur le trafic de drogue, et pour lequel il n’y a pas de catégories protégées (elles ne s’appliquent que pour l’AE), et qu’il convient de veiller à leur bonne exécution. L’arrêté d’expulsion étant désormais moins accessible, l’éloignement des étrangers coupables d’infraction à la législation va prendre plus fréquemment la forme de l’ITF — si le nombre des AE reste faible, celui des ITF augmente au début des années 1980, sans que le secteur associatif — alors centré sur les questions d’intégration (mouvement beur) et d’antiracisme (SOS-Racisme) — en prenne réellement la mesure.

1986 : après une campagne électorale dont l’immigration a constitué un enjeu fort, la droite revient au pouvoir, et Charles Pasqua revient sur les avancées de la loi de 1981 en matière de protection contre les expulsions. Pour protester contre la réforme, une grève de la faim est menée à Lyon par deux militants de l’association des Jeunes Arabes de Lyon et sa banlieue (JALB), Nacer Zaïr et Djida Tazdaït, avec le soutien de Delorme et de la Cimade. Cette grève de la faim présente une situation intéressante : on a une alliance entre l’ancien secteur associatif (français) de soutien aux étrangers et le mouvement beur : une des critiques adressée à la grève de 1981 avait été que les premiers concernés étaient placés au second plan, et s’était exprimé dans le mouvement beur un reproche d’attitude paternaliste des militants de solidarité français. Avec la grève de la faim des JALB, on voit l’émergence des jeunes d’origine immigrée, les « beurs », qui prennent leur destin en main. Mais la grève ne remporte que des concessions minimes, et dans les années qui suivent on assiste à une reprise des expulsions, contre lesquelles se sont surtout, à nouveau, des mobilisations personnalisées qui se développent.

Retour de la gauche au pouvoir en 1988. Le ministre de l’Intérieur Pierre Joxe engage une réforme de l’ordonnance de 1945 qui réintroduit globalement les avancées de la loi de 1981. Mais on oublie les expulsés (rien en faveur de ceux qui ont été expulsés en application de la loi Pasqua), et on oublie surtout les condamnés à l’ITF. Le secteur associatif — LDH, MRAP, GISTI, Cimade… — partage avec le gouvernement le sentiment que la question des étrangers délinquants est trop sensible, qu’il y a tout à perdre à s’engager dans une réforme qui leur serait favorable, donc il y a un évitement de ces problèmes trop sensibles. Il faudra l’intervention d’un nouvel acteur associatif, le Comité national contre la double peine (CNDP), pour que les associations s’engagent avec retard dans une mobilisation globale contre l’ITF et pour le retour des expulsés. Le CNDP est en grande partie composé d’anciens du mouvement beur, mais surtout il compte nombre de « doubles peines » et de leurs proches dans ses rangs, ce qui le rend particulièrement sensible aux drames familiaux provoqués par la double peine mais aussi lui confère une radicalité que ne partagent pas les associations de solidarité françaises. Finalement, cette mobilisation obtient par la loi Sapin de décembre 1991 l’instauration de catégories protégées (à peu près les mêmes que pour l’expulsion) en matière d’ITF.

La mobilisation du CNDP n’a pas été seule à jouer dans l’instauration de la loi Sapin : la France a peu auparavant été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme pour des expulsions d’étrangers ayant toujours vécu en France qui violent l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme qui protège la vie privée et familiale ; des contentieux sont en cours pour des affaires d’ITF tout à fait similaires, de nouvelles condamnations de la France sont à prévoir, donc pour se protéger contre une condamnation toujours gênante quand on se prétend la patrie des droits de l’homme, le gouvernement instaure des protections devant l’ITF. Après la loi Sapin, une grève de la faim est organisée par le CNDP pour obtenir le retour des expulsés, avec un certain succès.

La victoire est de courte durée : la droite revient en 1993 au pouvoir, et Pasqua est de retour au ministère de l’Intérieur. Deux moments importants sont à signaler pour cette période. La seconde loi Pasqua autorise le juge à ne pas tenir compte des protections devant l’ITF en motivant spécialement sa décision — ce qui revient à vider les protections de tout pouvoir. Ensuite, le nouveau code pénal entre en vigueur, qui étend l’ITF, originellement limitée aux affaires de drogues, à 200 crimes et délits. C’est une catastrophe contre laquelle le mouvement associatif est désarmé — et cela d’autant plus que son attention est focalisée sur la question des sans-papiers (1996 : St Bernard, il faut comprendre qu’on est aussi devant un mouvement dont les ressources militantes ne sont pas illimitées, et certaines causes absorbent l’essentiel de ces ressources militantes au détriment d’autres causes). Par la suite, les lois Debré et Chevènement ne modifient rien de substantiel sur la double peine (nouvelle catégorie protégée : les malades — notamment ceux atteints par le sida — qui ne pourraient être soignés dans leur pays de renvoi).

Le mouvement contre la double peine est sur le retrait en cette fin des années 1990, mais une série de grèves de la faim à Lyon en 1997, 1998 et 1999 vont permettre de le relancer. Lyon, on l’a vu, est une ville importante dans l’histoire de la lutte contre la double peine : des épisodes importants du mouvement (grèves de la faim de 81 et 86) y ont été conduits, et la ville bénéficie de ressources associatives importantes (JALB, Cimade) ; en outre, plusieurs avocats lyonnais sont spécialisés dans ce type de contentieux, et surtout sévit à Lyon un président de cour d’appel particulièrement répressif à l’égard des étrangers, à qui il inflige systématiquement des ITF : à cause de ce juge, les cas de « doubles peines » que les associations lyonnaises ont à traiter sont nombreux. La première grève de la faim de sept « doubles peines » lyonnais débute en décembre 97, au moment de la préparation de loi Chevènement qui réforme l’ordonnance de 45. Mais la mobilisation tourne court suite à une promesse de régularisation au cas par cas. Ces promesses ne seront que partiellement tenues, et les exclus de la régularisation, plus quelques autres, entament une nouvelle grève de la faim au printemps 98. Les dix grévistes obtiennent une régularisation minimale après 51 jours de grève (assignation à résidence des grévistes avec autorisation de travail de 6 mois renouvelable). Surtout, en regard de la volonté du secteur associatif d’échapper au règlement au cas par cas et de déboucher sur une réforme de fond, la mobilisation obtient la commande par la ministre Justice E. Guigou d’un rapport sur l’ITF à une magistrate, Christine Chanet (seulement l’ITF, car elle relève de la compétence du ministère de la Justice, pour ce qui est de l’AE Chevènement ne veut pas modifier une ordonnance de 45 qu’il vient de réformer). Le rapport de la commission Chanet dresse un bilan sévère de l’ITF et préconise une réforme législative qui introduirait de réelles protections devant l’ITF. Mais Elisabeth Guigou se contente d’une circulaire qui conseille aux juges de veiller à respecter art. 8 de la Convention européenne. On est devant une forme d’inhibition du gouvernement Jospin qui avait l’occasion de réformer la double peine, l’opinion publique avait été sensibilisée à la cause grâce à la publicisation des grèves de la faim, mais le gouvernement ne fait rien, et provoque la déception et l’amertume du secteur associatif.

Nouvelle grève de la faim à Lyon en 99 : c’est la compagne d’un « double peine », Lila, qui demande au président Chirac la grâce de son compagnon frappé d’ITF (et qui avait participé à la grève de l’année précédente). Au bout de 30 jours de grève de la faim la réponse tombe : refus de Chirac, la grève est un échec. Mais cet échec n’en sera pas moins fondateur : la dynamique initiée depuis deux ans n’a pas faibli, les effectifs militants sont restés stables et déterminés, et il semble possible de continuer la lutte ; il semble également que l’opinion publique n’est pas si hostile à la cause des « doubles peines » si on lui explique bien le problème. Mais les grèves de la faim paraissent condamnées à des règlements au cas par cas, qui plus est précaires (assignations à résidence), et les limites de la « circulaire Guigou » ont confirmé qu’il était impossible d’obtenir des avancées dans le cadre législatif existant. Seule une réforme législative d’ensemble imposée par une mobilisation large apparaît à même de régler la question. Les prochaines élections présidentielles semblent offrir une opportunité d’imposer à nouveau la double peine dans le débat public.

Une peine point barre

C’est ce à quoi va s’employer la campagne nationale « Une peine point barre », qui va durer de novembre 2001 à juillet 2003. L’enjeu, donc, est d’imposer la question de la double peine dans le débat de la campagne présidentielle. Il s’agit à la fois de sensibiliser l’opinion publique et d’obtenir des candidats qu’ils prennent position sur cette question. L’enjeu est plus précisément d’obtenir du candidat perçu comme ayant le plus de chances à la fois d’être élu et de conduire une réforme de la double peine, c’est-à-dire Jospin, qu’il s’engage à entreprendre une réforme d’ampleur.

La campagne rassemble l’ensemble des associations de défense des droits de l’homme et des étrangers, qui sont actives de longue date sur la question de la double peine ; les plus investies seront la LDH, la Cimade, le GISTI, le MRAP, le SAF et le SM, et le MIB (Mouvement de l’immigration et des banlieues, héritier du CNDP). Pour autant, toutes ces associations ne partagent pas exactement les mêmes objectifs dans la campagne, ou pour le dire autrement ne placent pas la barre au même niveau. Toutes les associations pensent qu’il est irréaliste d’exiger la suppression de l’arrêté d’expulsion : le pouvoir d’éloigner les étrangers qu’il juge indésirables est un des pouvoirs fondamentaux de tout Etat souverain ; en revanche il faut instaurer de nouvelles et solides protections pour les étrangers aux attaches solides et anciennes en France et prévoir des dispositions qui entravent l’arbitraire des décisions d’expulsion. Mais la divergence porte sur l’ITF. Pour la LDH et surtout le GISTI, l’enjeu est d’obtenir une abolition complète de l’ITF, au motif qu’elle est une peine discriminatoire, donc indigne, et qu’il est impossible de transiger. Pour d’autres associations, et spécialement pour la Cimade, certes l’ITF doit à terme disparaître, mais il est plus prudent d’adopter une stratégie progressive : si on exige tout tout de suite, et sur une cause quand même délicate, celle des délinquants étrangers, on risque de brusquer les choses et au final de ne rien obtenir ; il convient plutôt d’engager une stratégie progressive, en demandant dans un premier temps une réelle protection devant l’ITF des étrangers aux attaches anciennes et solides en France ; ensuite on pourra revendiquer davantage. Une formulation de compromis de la plate-forme de la campagne permet de surmonter ces divergences.

La campagne est pilotée par la Cimade de Lyon, et sa coordination est assurée par Bernard Bolze. Son parcours vaut d’être évoqué car il a largement déterminé le contenu et la forme de la campagne. Bernard Bolze a un parcours à la fois de militant et de journaliste. Il a été très engagé dans les luttes des années 70 (notamment celui des insoumis, des non-violents, et a contribué à la grève de la faim de Delorme, Costil et Boukhrouma), et il est ensuite devenu journaliste. Il fonde à la fin des années 80 l’Observatoire international des prisons et se spécialise ensuite dans l’organisation d’événements de communication, comme des grands concerts, en soutien à des causes ou à des organisations ; par exemple il organise au début des années 2000 un concert au théâtre antique de Vienne en soutien à l’association Forum réfugiés. Ce sont à la fois des convictions militantes et des savoir-faire en communication que Bernard Bolze va mobiliser dans l’élaboration de la campagne. Une peine point barre va prendre la forme d’une opération de communication, dont les médias — et, par leur intermédiaire, l’« opinion publique » — deviennent la cible prioritaire. Afin de la rendre aisément repérable, la campagne est baptisée d’un nom qui est aussi un slogan (« Une peine point barre ») et dotée d’un « habillage visuel » (logo reproduit sur les tracts, les affiches, le site internet…) produit par une agence de graphistes ; un site internet centralise l’ensemble des informations et un journal interne (L’essentiel) diffusé par mail tient les militants au courant des développements de la campagne et les informe du matériel (affiches, livres, brochures, tracts, films…) disponible pour mener l’action. La campagne doit prendre les formes classiques d’une pétition, d’une interpellation des candidats à l’élection présidentielle et d’un appel au support (moral, mais aussi matériel) du secteur associatif, syndical et politique.

La campagne va en premier lieu s’incarner dans des « événements » comme ceux que B. Bolze sait bien organiser, notamment des grands concerts : un au Zénith en novembre 2002, l’autre place de la République en mai 2003 — qui permettent d’attirer les médias par le renom des artistes qui se produisent (spécialement le groupe La Tordue) et de sensibiliser un public qui au départ a peut-être été attiré davantage par l’affiche que par l’aspect militant de l’opération, mais qui va recevoir un discours de sensibilisation. Autre expression majeure de la campagne : les débats publics (il y en aura 185) à travers la France, qui suivent la projection du film de Bertrand Tavernier Histoires des vies brisées (filmé pendant les grèves de la faim de Lyon) et aussi celui de Jean-Pierre Thorn, On n’est pas des marques de vélo (sur le danseur de hip-hop Bouda).

Cette sensibilisation de l’opinion publique va aussi prendre la forme des « actions urgentes », c’est-à-dire des appels au réseau des militants pour qu’ils bombardent de mails ou de coups de téléphone les préfectures pour des cas de « doubles peines » en instance d’expulsion. Ces mobilisations parviennent parfois à attirer l’attention de la presse, qui va rendre publics, mais aussi emblématiques, plusieurs cas de doubles peines particulièrement absurdes ou injustes : Cherif Bouchelaleg, le danseur Bouda, ou Jamel Abidi. On est donc dans une démarche assez émotionnelle, qui va pointer les drames et les souffrances que cause l’expulsion pour des individus qui ont toutes leurs attaches en France. C’est un registre qui a une grande efficacité militante, et notamment une efficacité supérieure au discours juridique que j’évoquais au début de mon exposé, celui qui pointe la rupture de la double peine avec des principes juridiques fondamentaux comme le fait qu’on ne doit pas condamner deux fois pour le même délit, ou que la double peine introduit une discrimination entre Français et étrangers devant la justice. Ce discours est souvent trop abstrait et trop « froid » pour avoir un réel effet sur l’opinion publique, alors que pointer les drames humains que provoque la double peine rend la dénonciation beaucoup plus immédiatement accessible car elle s’adresse directement aux émotions du public qu’on cherche à convertir : la souffrance de l’exil dans un pays dont on a la nationalité mais que l’on ne connaît pratiquement pas, la douleur de la séparation du père d’avec ses enfants, du mari d’avec sa compagne, du fils d’avec ses parents… ont l’avantage de convaincre à mesure qu’ils émeuvent. De plus, si beaucoup de gens sont réticents à défendre des étrangers délinquants, ce discours de l’attachement met au premier plan d’autres victimes de la double peine : les proches (parents, enfant, compagne…) qui se voient privés d’un être cher alors qu’ils n’ont, eux, commis aucun délit et ne méritent donc pas une telle sanction. La mobilisation des proches comporte cependant un important revers, celui d’introduire une hiérarchie entre les « doubles peines » en fonction de l’ancienneté, du nombre et de la solidité de leurs liens en France, et donc du degré de souffrance que leur éloignement entraîne. Certes apte à rallier à la cause un plus large soutien que le registre juridique, ce registre n’en souffre pas moins, par le détour par les situations singulières qu’il impose, d’un déficit d’universalité.

Je l’ai dit, la campagne comptait sur un engagement de Jospin à abolir ou tout au moins réformer la double peine, et sur son élection. Il s’y est engagé au dernier moment et du bout des lèvres, mais comme on sait il n’a pas été élu. La campagne a quand même continué, et a réussi à se gagner le soutien d’une personnalité de droite, le député-maire de Versailles Etienne Pinte qui a joué un rôle décisif dans la conviction du nouveau ministre de l’Intérieur qu’il convenait de réformer la double peine. Car, à la grande surprise de beaucoup de monde compte tenu de l’image hyper-répressive qu’il a endossée dès son arrivée au ministère, Nicolas Sarkozy va se saisir de la question de la double peine, et l’intégrer à sa réforme de l’ordonnance de 45. Il va pour cela constituer un groupe de travail qui auditionnera certaines associations et remettra un rapport en avril 2003. Le vote de la loi, qui réintroduit de véritables protections devant l’arrêté d’expulsion et l’interdiction du territoire français, a lieu début juillet et elle entrera en vigueur en novembre. Ces nouvelles catégories protégées (et en principe réellement protégées) sont : « 1° L’étranger qui justifie par tous moyens résider habituellement en France depuis qu’il a atteint au plus l’âge de treize ans ; 2° L’étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de vingt ans ; 3° L’étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui est marié depuis au moins trois ans avec un ressortissant français ayant conservé la nationalité française, soit avec un ressortissant étranger relevant du 1° ci-dessus, à condition que la communauté de vie n’ait pas cessé ; 4° L’étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui est père ou mère d’un enfant français résidant en France, à condition qu’il exerce, même partiellement, l’autorité parentale à l’égard de cet enfant et qu’il subvienne effectivement à ses besoins ». Mais attention, ces protections ne jouent pas dans les affaires d’espionnage, de terrorisme et d’incitation à la haine ou à la violence.

Pourquoi un ministre de l’Intérieur qui valorise autant sa fermeté et sa sévérité a-t-il réalisé une réforme qui se prétend protectrice pour des gens qui sont à la fois des étrangers et des délinquants ? Je pense qu’il s’est saisi de la question de la double peine dans une logique de distinction : le rétablissement de véritables protections devant la double peine s’inscrit dans un texte de loi hyper-répressif à l’égard des autres catégories d’étrangers. Cela lui permet de se distancier de son image hyper répressive en menant une réforme que le PS, qui se croyait propriétaire de la défense des droits de l’homme, n’a pas menée quand il était au gouvernement, cela lui donne une image humaniste qui vient tempérer son image sécuritaire. Mais Sarkozy joue aussi sur la logique de concurrence entre causes à l’intérieur du mouvement pro-immigrés : le « double peine » a été rendu légitime par la campagne, c’est celui qui a fait des bêtises mais qui a toutes ses attaches en France, l’expulser reviendrait à briser sa famille, et la campagne a beaucoup misé sur ce thème émotionnel de la préservation des familles ; à l’inverse le sans-papier c’est celui qui s’obstine à ne pas entendre qu’on ne peut pas accepter de nouveaux étrangers en France, c’est une incarnation de la figure du clandestin profiteur (idem pour le demandeur d’asile, qui est décrit comme un sans-papier qui se dissimule sous la figure du réfugié, qui ment sur les oppressions qu’il prétend subir pour pouvoir entrer en France). On est là devant un point d’exacerbation de la concurrence des causes concernant les étrangers, et surtout devant une mobilisation de cette concurrence par le ministère de l’Intérieur.

La loi Sarkozy va provoquer des tensions et conflits dans la coalition associative de la campagne : la Cimade se félicite des avancées, même si elle reconnaît que ce n’est pas tout ce qu’elle revendiquait, tandis que GISTI et LDH vont dénoncer les mesures en matière de double peine comme de la poudre aux yeux (selon le GISTI les juges pourront quand même contourner les protections) et l’ensemble du projet comme inacceptable. Cette divergence s’explique aussi par le fait que campagne était exclusivement centrée sur la double peine, donc son coordinateur peut s’estimer relativement satisfait, alors que les associations généralistes ont une lecture plus relative, qui envisage les avancées sur la double peine en regard des reculs sur toutes les autres questions (répression mariages blancs, paternités de complaisance, allongement à 32 jours de la durée de rétention…). Il y a également pour la campagne la satisfaction de l’efficacité d’une action menée essentiellement au niveau de la sensibilisation de l’opinion publique : la double peine a été une expression beaucoup utilisée en 2002-2003, les gens savent maintenant ce que c’est et n’ont pas une vision a priori négative des victimes de la double peine. Mais comme Sarkozy s’est emparé à son profit de cette optique médiatique, et a donné l’impression de répondre favorablement aux revendications, l’image dominante aujourd’hui est que le problème est réglé (ça a été dit lors des émeutes de l’automne lorsque certains à gauche ont dénoncé les reniements de Sarkozy prêt à réinstaurer une double peine… qu’il n’avait jamais aboli !) — rendra beaucoup plus difficile toute nouvelle mobilisation, alors que tout le problème est loin d’être résolu.

Trois constats pour conclure.

Le premier est qu’on a assisté à un progressif désengagement des forces politiques qui semblent a priori les plus sensibles à la cause des victimes de la double peine et les mieux à même d’apporter une réponse, c’est-à-dire la gauche de gouvernement. Le Parti socialiste qui s’était fermement engagé aux côtés des immigrés au nom des droits de l’homme dans les années 1980, s’est montré de plus en plus réticent à s’engager sur un terrain pour lui politiquement risqué : c’est sous la pression (des mobilisations associatives ou de la Cour européenne des droits de l’homme) qu’il a accompli les réformes du début des années 1990, pour finalement refuser de s’engager pendant la gauche plurielle. Les récentes déclarations de Ségolène Royal en faveur de « la reconduite à la frontière des délinquants dangereux », si elles témoignent surtout d’une stratégie de démarquage l’égard de Sarkozy, ne permettent pas d’anticiper un changement d’attitude sur ce plan. A l’inverse, si N. Sarkozy a instauré de nouvelles protections, c’est que, à la différence de ses prédécesseurs socialistes, il pouvait se le permettre en l’état de la compétition politique. Un discours et une politique extrêmement répressifs l’ont mis à l’abri de toute suspicion de laxisme, dans le même temps qu’un ensemble de mesures restrictives en matière d’immigration rassuraient son électorat quant à sa « fermeté » à l’égard des autres catégories d’étrangers.

Le deuxième constat, c’est que le traitement politique des étrangers délinquants a, à sa manière, appuyé le « grand partage » sur lequel est fondée la politique de l’immigration depuis un quart de siècle. Ce que j’appelle le grand partage, c’est la séparation que trace la loi entre les étrangers présents de longue date en France, comme tels à « intégrer », et les nouveaux prétendants à l’installation que l’état du marché de l’emploi exige de refouler. Ce grand partage définit la politique de l’immigration depuis le début des années 1980, et cela quelle que soit la couleur politique du gouvernement. Que ce soit celles de G. Defferre en 1981 (qui instaure la protection contre l’expulsion des étrangers aux attaches fortes et anciennes en France mais crée la reconduite à la frontière), de C. Pasqua en 1986 et 1993 (qui a élevé le niveau de « bonne conduite » exigible pour prétendre à l’intégration) ou encore de N. Sarkozy en 2003 (qui instaure de nouvelles protections devant l’AE et l’ITF dans le même temps qu’il renforce la traque des « mariages blancs » et des « paternités de complaisance »), toutes les politiques suivies ont intégré la double peine à une politique fondée sur ce partage, chacune se distinguant par son caractère plus ou moins suspicieux et répressif à l’égard des étrangers.

Le troisième constat est celui que c’est à une dégradation du statut et des conditions de défense des étrangers que l’on a assisté au fil des 35 années de cette histoire de la lutte contre la double peine : mises en regard des reculs frappant tous les autres étrangers, les avancées de la loi Sarkozy sur la double peine semblent indiquer que le seul, ou le dernier, à qui l’Etat français puisse témoigner d’un peu de bienveillance est l’étranger qui n’en est presque pas un, celui qui, comme le répètent les associations, est sociologiquement et culturellement… un Français.

• (1) Lilian Mathieu est chargé de recherche CNRS au Centre de recherches politiques de la Sorbonne, Université de Paris I

Il est l’auteur d'un ouvrage consacré à la double peine :

La Double peine. Histoire d'une lutte inachevée, Lilian Mathieu.

Paris : La Dispute, 2006. 307 p. (Pratiques politiques). ISBN 2-84303-134-6. 24,00 euros.

Editions La Dispute - 109, rue Orfila - 75020 Paris - Tél. 01 43 61 99 84 - Télécopie 01 43 61 95 75 - Mél. la.dispute@wanadoo.fr